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09.06.2021 / Ingo Seeligmüller

Energiewende durch Reform der Beteiligungskultur voranbringen


Wir brauchen einen schnellen und massiven Fortschritt bei der Versorgung mit Erneuerbaren Energien (EE). Andernfalls lassen sich die selbstgesteckten Mindestziele der Klimapolitik nicht erreichen. Laut einer Umfrage im Dezember 2020 von YouGov im Auftrag der Agentur für Erneuerbare Energien erachten 86 Prozent der Deutschen den Ausbau der Erneuerbaren Energien als unterstützenswert, 65 Prozent sogar als sehr oder außerordentlich wichtig. Lediglich vier Prozent finden das überhaupt nicht. Doch obwohl die allgemeine Zustimmung so hoch ist, fehlt es vor Ort bei der Errichtung notwendiger Infrastruktur dann meist an Akzeptanz der Bauvorhaben. Die gesetzlich vorgeschriebene Partizipation der Öffentlichkeit oder finanzielle Projektbeteiligungen reichen offenbar nicht aus, um das notwendige Maß an Akzeptanz zu gewinnen. Die herkömmliche Beteiligungspraxis zeigt zudem, dass oft keine angemessene Repräsentanz der betroffenen Bevölkerung in den Veranstaltungen existiert. Was machen wir falsch? Was können wir verbessern?

Partikularinteressen hemmen Ausbau Erneuerbarer Energie

So sehr sich mancher Vorhabenträger alte Zeiten zurückwünschen mag, als man sich im Sinne der Allgemeinheit um die Zustimmung von Anliegern nicht sorgen musste, so wenig können wir das Ausmaß der Partizipation wieder verringern. Unsere Gesellschaft hat sich in einem dreiviertel Jahrhundert stabiler Demokratie in ihrem Selbstverständnis verändert. Misstrauen gegenüber der Politik und Anspruch auf mehr Mitsprache sind ebenso gewachsen wie das Selbstbewusstsein von Minderheiten, ihren Partikularinteressen offensiv Beachtung zu verschaffen. Hinter den Widerständen der Betroffenen vor Ort stehen oft nachvollziehbare und berechtigte Motive, die nicht einfach ignoriert werden können. Doch ihnen steht das Interesse großer Teile der Gesellschaft gegenüber. Wie kann und wie soll man damit umgehen?

Beteiligungsreform kann Energiewende neue Impulse verleihen

Obwohl die Interessen von Minderheiten nicht übergangen werden dürfen, passt es nicht zu den Spielregeln einer demokratischen Gesellschaft, wenn eine schweigende Mehrheit durch laute Minderheiten übertönt wird. Es ist genau dieses Dilemma, das unter anderem den Erneuerungsprozess der Energiewirtschaft ausgebremst hat. Es kann nur durch einen mediativen Ausgleich aufgelöst werden. Vor allem unter dem Stichwort Bürgerräte werden aktuell Ansätze diskutiert, die meiner Einschätzung nach prinzipiell geeignet sind, dieses Dilemma auf kommunaler Ebene aufzulösen. Doch es müssen noch weitere Aspekte beachtet werden, um die Beteiligungskultur mit Leben zu erfüllen und der Energiewende neue Impulse zu verleihen. Ein Beteiligungsprozess, der auf eine Aushandlung berechtigter Interessen ausgelegt ist, erfordert vor allem vier Eigenschaften, die in der bisherigen Praxis der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht - oder jedenfalls nicht ausreichend - ausgeprägt sind: Er muss frühzeitig, breit, verständnisorientiert und strukturiert erfolgen.

1. Frühzeitige Beteiligung

Eine Öffentlichkeitsbeteiligung im frühen Planungsstadium ist formal zwar schon jetzt Voraussetzung für Genehmigungsverfahren, doch wird sie im Wesentlichen nur zu informativen Zwecken vorgeschrieben, beziehungsweise von den Vorhabenträgern so interpretiert und realisiert. Einer so verstandenen Partizipation sind meist schon entscheidende Prozesse der Planung vorangegangen, sodass man faktisch eigentlich nicht mehr von einer frühzeitigen Beteiligung sprechen kann. Der Spielraum und die Bereitschaft zur Abweichung von bereits vorhandenen und präsentierten Plänen sind hier erfahrungsgemäß denkbar gering und verringern damit automatisch auch das Potenzial akzeptiert zu werden. Obwohl eine ernst gemeinte, sorgfältig konzipierte und gut vorbereitete Bürgerbeteiligung generell die Chance eröffnet, die Akzeptanz von Infrastrukturprojekten zu erhöhen, darf sie nicht einfach als Instrument der Akzeptanzbeschaffung verstanden werden. Ein derartig beschränktes Beteiligungsverständnis ist nicht geeignet, vorprogrammierte Konflikte zu beseitigen. Möglicherweise befeuert sie diese eher noch, weil den betroffenen Bürgern ihre Machtlosigkeit, Einfluss auf die Projektgestaltung zu nehmen, noch stärker ins Bewusstsein rückt. Ein Beteiligungsverfahren sollte daher bereits zwingend im Planungsprozess, der gesetzlich klar definiert sein muss, beginnen. Nur so können Konflikte von vorherein exakt identifiziert und Interessen bestmöglich ausbalanciert werden.

2. Breite Beteiligung

Zwar gilt allgemein: je schmaler eine Beteiligung, desto leichter ist sie zu handhaben. Doch wenn man ernsthaft das Ziel verfolgt, ein wirklich breit akzeptiertes Projekt anzugehen, kann ein zu schmal angelegter oder nur schwach wahrgenommener Partizipationsprozess selten das gewünschte Ergebnis bringen. Man muss hier auch differenzieren zwischen großangelegten nationalen Beteiligungsaktionen, deren Umfang leicht ein vertretbares Maß übersteigen können und lokalen Bauprojekten mit regionaler Tragweite. Die Forderung nach einer breit angelegten Beteiligung beruht erstens auf dem Argument, dass gerade im Fall der hier im Fokus stehenden Energieversorgung nicht nur die Betroffenen vor Ort als berechtigte Interessenträger gewertet werden dürfen. Auch eine vermeintlich beteiligungsferne Bürgergruppe, die nicht in unmittelbare Nähe wohnt, besitzt häufig ein berechtigtes Interesse an der Erstellung einer entsprechenden regionalen Infrastruktur. Und diese Gruppe bedarf im Beteiligungsprozess eine besondere Ansprache und Repräsentanz. Hier verspricht eine Zufallsauswahl, etwa nach dem Konzept der losbasierten Bürgerbeteiligung, eine substanzielle Verbesserung. Baden-Württemberg hat im Februar 2021 in diesem Bereich mit dem Gesetz über die dialogische Bürgerbeteiligung eine erfolgreiche Pionierarbeit geleistet, an der man sich orientieren kann. Zweitens – und das halte ich für besonders wichtig - können nur dann gute und nachhaltig stabile Beteiligungsergebnisse zustande kommen, wenn auch autorisierte Vertreter aus Verwaltung und Politik verbindlich am gesamten Prozess beteiligt werden. Hierzu bedarf es auch auf Landesebene einer gesetzlichen Mitwirkungspflicht der zuständigen Genehmigungsbehörden, die dazu personell und finanziell aufgerüstet werden müssen.

3. Verständnisorientierte Beteiligung

Wir brauchen darüber hinaus Beteiligungen, die verständnisorientiert sind. Die übliche Beteiligungspraxis zeigt, dass es meist weniger um Verständigung als um Konfliktvermeidung geht. Das ist kein Widerspruch. Auf dem Gebiet der Mediation gilt die Erkenntnis, dass echte Verständigung nur mit der Identifizierung und Bejahung des Konflikts beginnen kann. Dazu gehören Klarheit über den Wirkungsrahmen und die Transparenz aller Daten – auch der unangenehmen. Oft besteht ein Interessenkonflikt zwischen EE-Projektierern sowie der Mehrheit mittelbar Betroffener auf der einen und den Anwohnern direkt vor Ort auf der anderen Seite. Man denke beispielsweise an 110 KV Stromtrassen durch unberührte Landschaften oder Windräder in Dorfnähe. Hier kann man nun einmal nicht erwarten, dass die Anlieger das mit stiller Akzeptanz quittieren. Anstatt fertige Pläne in netten Veranstaltungen zu vermitteln, sollte es daher das Ziel des Vorhabenträgers sein, akzeptierbare Pläne gemeinsam zu entwickeln. Eine verständnisorientierte Beteiligung muss wirkungs- statt ergebnisorientiert sein. Oder anders gesagt: Eine wirkungsvolle Beteiligung muss als offener Prozess souveräner Teilnehmer gestaltet werden. Eine echte demokratische Lösung fordert allen teilnehmenden Parteien echte Kompromissbereitschaft ab, die – so ist zu erwarten – durch die Mitgestaltung der berechtigten Interessengruppen deutlich erfolgversprechender wäre als die weit verbreiteten „Alibi-Beteiligungen“. Eine breite Beteiligung einschließlich regionaler Bürgerräte, eine gute Vorbereitung des Dialogs sowie eine mediative Moderation sind meiner Einschätzung nach notwendige Elemente für einen wirkungsvollen Einigungsprozess.

4. Strukturierte Beteiligung

Um die Chance auf einen guten Dialog und eine nachhaltige Einigung zu erhöhen, bedarf es eines verbindlich strukturierten Diskurses, dessen Gestaltung nicht länger allein der interessengeleiteten Interpretation des jeweiligen Projektierers überlassen werden darf. Auch wenn die Forderung nach mehr Vorschriften schnell Ablehnungsreflexe hervorruft und Bürokratie nach üblicher Lesart eher zu den typischen Hürden des Infrastrukturausbaus gezählt wird, denke ich, dass folgende Struktur stiftenden Elemente dem angestrebten Fortschritt letzten Endes nicht schaden, sondern einen guten Dienst erweisen würden:

Als erstes müssen verbindliche Mindeststandards für einen strukturierten und qualitativ guten Beteiligungsprozess im oben beschriebenen Sinn erlassen werden. Des Weiteren sollte immer eine Dokumentation der tatsächlichen Wirkung des durchgeführten Beteiligungsprozesses erfolgen. Das schafft einen zusätzlichen Anreiz und ist hilfreich für mögliche Verbesserungen. Ergänzt werden sollte die Dokumentation durch eine Berichterstattung gegenüber der Öffentlichkeit. Sie sollte außerdem zum Pflichtbestandteil der Antragsunterlagen gehören. Und schließlich müssen die Voraussetzungen für eine Pflichtbeteiligung der regionalen Fach- und Genehmigungsbehörden geschaffen werden, wozu die Aufstockung deren Finanz- und Personalmittel gehören.

Gelingen der Energiewende entscheidet sich vor Ort

Die Rationalität und der Gestaltungswille gebieten es, die Sackgasse, in der wir uns seit Jahren befinden, zu verlassen und mutig neue Wege auszukundschaften. Ein neuer Versuch bietet wie bei jeder Innovation zwar keine Garantie für ein Gelingen. Er ist jedoch die einzige Chance auf Veränderung. Wir müssen endlich akzeptieren, dass die Energiewende, auch wenn sie die gesamte Gesellschaft betrifft, letztendlich vor Ort und in den jeweiligen Regionen stattfindet. Wenn es uns nicht gelingt, die unterschiedlichen Interessen durch Kompromissbereitschaft und Verständigung auszubalancieren, wird die Energiewende in der Sackgasse steckenbleiben. Das kann mittlerweile niemand mehr wollen.


Unsere Leistungen im Bereich Dialog und Bürgerbeteiligung im Überblick.